ArtykułyPolityka

Demokracja w Unii Europejskiej

Czas czytania: 10 minuty

 Korzenie demokracji sięgają starożytnych polis greckich, w szczególności Aten. To właśnie tam w celu suwerennego podejmowania decyzji o swoim mieście-państwie przedstawiciele społeczności uczestniczyli w obradach eklezji. Z perspektywy czasu można jednak powiedzieć, że wydarzenia te miały raczej niewielki wpływ na kształt współczesnych standardów demokratycznych. Wynika to przede wszystkim z tego, że greckie rudymenty były raczej historycznym epizodem, który obecnie nie jest uwzględniany podczas tworzenia bardziej wyszukanych mechanizmów posiadających znamiona przedstawicielskości1. Ponadto warto zaznaczyć, że to właśnie na Starym Kontynencie, a obecnym terytorium Unii Europejskiej, powstał fundament najczęściej stosowanego ustroju państwa. Taka powszechność wynika z tego, że demokracja jest systemem instytucjonalnym, w którym to suweren ma możliwość kreowania i kontroli władzy. Nieprzypadkowo zatem większość uznaje, że zachodni standard aksjologiczny, w skład którego wchodzą takie imponderabilia jak wolność, równość, poszanowanie praw człowieka czy pluralizm polityczny, sięga korzeniami właśnie do starożytnych polis. W związku z powyższym zasadnym wydaje się zgłębienie tematu obecnie występujących standardów „ludowładztwa” w ramach związku 27 państw demokratycznych.

Unia Europejska od wielu lat boryka się z zarzutem niedostatecznej legitymacji demokratycznej jej organów decyzyjnych, co jest powszechnie określane jako deficyt demokracji. Podnosi się bowiem, iż decyzje podejmowane są przez technokratów, w oderwaniu od zwykłych obywateli. Warto jednak podkreślić fakt, że dopiero po 34 latach od powstania Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali liczba członków Wspólnot Europejskich przekroczyła symboliczną liczbę 10. Początkowo kraje członkowskie nie widziały potrzeby kształtowania decyzji na fundamencie demokracji przedstawicielskiej, lecz jedynie na drodze konsensusu elit, rządów krajowych. Egzemplifikacją ówczesnego paradygmatu mogło być to, że dopiero w 1979 roku odbyły się pierwsze powszechne i bezpośrednie wybory do Parlamentu Europejskiego2. Wcześniej w jego (czy raczej surogatu) skład wchodzili delegaci parlamentów państw członkowskich. Był to zatem organ międzyparlamentarny. Należy podkreślić, że w całej historii Unii (i jej „poprzedników”) jest to wciąż jedyny organ czyniący zadość wszystkim wymogom demokratycznym. Co istotne, PE, pomimo wprost demokratycznego mandatu, chronicznie posiada raczej skromne uprawnienia. W związku z tym nie powinien budzić zdziwienia fakt, że dopiero w ostatnich wyborach do PE, które odbyły się w 2019 r., frekwencja przekroczyła 50%3, podczas gdy w wyborach krajowych taki wynik nie byłby raczej emanacją święta demokracji. Warto zauważyć, że podczas pierwszych wyborów do PE w Polsce w 2004 r. frekwencja ledwo przekroczyła 20%4. Tymczasem we wcześniejszym referendum odnośnie do wstąpienia do UE swój głos wyraziło niemal 60% uprawnionych5. Takie realia zdają się niestety odzwierciedlać raczej słabo dostrzegalne zainteresowanie obywateli tą instytucją. Udział w wyborach do PE jest właściwie oznaką wsparcia dla władz krajowych lub też brakiem aprobaty dlań, aniżeli wiarą w realizację zapowiedzi wyborczych polityków. W związku z tym zasadnym zdaje się początkowy zarzut o brak odpowiednich uprawnień instytucji w takim zakresie, by obywatele odczuwali, że ich głos faktycznie ma znaczenie. Powyższe wydaje się wyjątkowo trafne, w szczególności patrząc przez pryzmat zakresu uprawnień Rady UE tudzież Komisji Europejskiej, których legitymacja pochodzi wszakże od rządów krajowych, a nie wprost od woli obywateli UE wyrażonej w wyborach. Naprzeciw głosom krytyki miał wyjść tzw. Traktat z Lizbony z 2009 r., gdzie już w preambule stwierdzono, że powstał on, aby ”zakończyć rozpoczęty przez Traktat z Amsterdamu i Traktat z Nicei proces zwiększania efektywności i legitymacji demokratycznej Unii oraz poprawy spójności jej działań”6. Oznacza to, że rządzący zauważyli istniejący problem i chcieli niejako umieścić obywateli w centrum projektu europejskiego. I to tak, by zwiększyć zainteresowanie jego działaniami i osiągnięciami. Kwintesencją tej koncepcji miał być art. 8b ust. 4 TL ustanawiający instytucję inicjatywy obywatelskiej jako jednej z najdalej idących innowacji.

Na uwagę zasługuje jednak fakt, że od tego czasu były tylko cztery takie inicjatywy7. Relatywnie symboliczny wydźwięk miał również zapis stanowiący o tym, że ”podstawą funkcjonowania Unii jest demokracja przedstawicielska”8, zaś to właśnie PE (jako jedyny pochodzący z powszechnych wyborów) bezpośrednio reprezentuje obywateli9. W związku z tym przyznano mu nowe uprawnienia w zakresie chociażby zrównania legitymacji z Radą w zakresie zwykłej procedury ustawodawczej, zwiększenia roli w kwestii umów międzynarodowych i ich zatwierdzania, czy w zakresie procedury przyjęcia budżetu10. Jednak najwyrazistszą egzemplifikacją zmiany, która zaszła w sposobie funkcjonowania Unii, jest art. 2 ust. 5 TL ”w następujących artykułach wyrazy »konsultacji z Parlamentem Europejskim« zastępuje się wyrazami »uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego«”. Wskazane jest także zwrócenie uwagi na instytucję głosowania kwalifikowaną większością. Modyfikacja zasad obowiązujących na podstawie Traktatu z Nicei miała świadczyć o większej legitymizacji podejmowanych działań, a co za tym idzie – zwiększyć wartość głosu każdego państwa członkowskiego. Od tego czasu konieczne było istnienie tzw. podwójnej większości, tj. zgody 55% członków Rady, jednak nie mniej niż piętnastu z nich, których łączna liczba ludności stanowi co najmniej 65% ludności Unii11. Skądinąd istotne było także wprowadzenie mechanizmu bezpieczeństwa, tzw. mniejszości blokującej, która obejmuje minimalną liczbę członków Rady reprezentujących ponad 35% ludności uczestniczących Państw Członkowskich, plus jeden członek, w celu zatrzymywania niekorzystnych decyzji dla mniej licznych podmiotów. Wszystkie te zapisy wprost miały przyczynić się do ”uspołecznienia”, legitymizowania tak organów UE, jak i wszystkich działań przezeń podejmowanych. Jak może się wydawać, kroki te nie są w powszechnej świadomości mieszkańców wystarczające do efektywnego i przekonującego wykreowania własnego modelu demokracji. Z drugiej strony warto także podkreślić, że we współczesnych społeczeństwach europejskich nie mówi się już o ”deficycie”,  ale raczej o ”kryzysie” demokracji. Dlatego też zadanie,  które stoi przed naszymi przywódcami, wydaje się podwójnie utrudnione. Ponadto podkreślenia wymaga fakt, że nie jest proste przeniesienie pewnych zastanych standardów, wykorzystywanych w funkcjonowania państw, na poziom organizacji międzynarodowych i im podobnych, w szczególności tak specyficznych jak Unia Europejska. Tytułem przykładu warto wskazać takie organizacje jak NATO, WTO czy IMF, gdzie istnienie jakiegokolwiek erzacu parlamentu nie jest nawet brane pod uwagę. Ponadto ważne jest w tym zakresie holistyczne spojrzenie na kształtowanie się instytucji unijnych. Początkowo wszystkie decyzje były podejmowane jednomyślnie. Na drodze nieformalnych dyskusji dochodzono do kompromisu akceptowalnego przez wszystkich zainteresowanych. Dopiero późniejsze rozszerzenia, w szczególności to z 2004 r., spowodowały multiplikację interesów, przede wszystkim ze względu na większe niż dotychczas różnice społeczno-gospodarcze. Nie bez znaczenia jest także różnorodność modeli politycznych występujących w poszczególnych państwach. Bez wątpienia przysłowiowym przecięciem węzła gordyjskiego byłoby wykreowanie takiego systemu, który byłby skuteczny, a jednocześnie akceptowalny przez wszystkich.

 Obecnie decyzje  podejmowane  przez  UE  co  do  zasady  swoją  legitymizację  uzyskują   nie ze względu na w pełni, czy wprost demokratyczne, pochodzenie wszystkich organów decyzyjnych, ale przede wszystkim ze względu na przyjęty model demokracji deliberatywnej, tj. pozbawienie procesu argumentacyjno-decyzyjnego nacisków, możliwość reprezentowania zdania przez wszystkie zainteresowane strony, ale także istnienia innych procedur uwalniających cały proces. Jako nadrzędną wartość uznaje się szeroko rozumiane dobro wspólne. Dodatkowo nie bez znaczenia jest też brak jednoznacznej dominacji jakiegokolwiek ciała UE. Wszystkie decyzje podejmowane są na drodze konsensusu. W związku z tym dobro wspólne każdorazowo nie jest definiowane  przez pryzmat preferencji poszczególnych podmiotów i ich późniejszej agregacji, ale ich transformację do racjonalnego stanowiska końcowego. Bez wątpienia tak praktykowana deliberacja nierzadko wiąże się z długotrwałym procesem decyzyjnym, czy nawet brakiem decyzji (stąd powszechna krytyka). Ostatecznie osiągnięte korzyści zdają się przewyższać poniesione koszty12. Oczywistym jest jednak, że implementacja dalej idących standardów demokratycznych jest łatwiejsza w mniejszych podmiotach, w szczególności na szczeblu krajowym.

          Współcześnie demokracja przedstawicielska jest najszerzej stosowanym systemem politycznym. Posiada ona jednak swoje ograniczenia, stąd coraz częściej w państwach członkowskich UE powraca się do rozwiązań niejako klasycznych, tj. demokracji bezpośredniej, w których to umożliwia się suwerenowi podejmowanie decyzji w drodze głosowania. Warto zaznaczyć, że nie są to modele alternatywne, lecz komplementarne. Referendum, jako najbardziej znacząca instytucja, swojego powszechnego i znaczącego charakteru nabrała dzięki głosowaniu Francuzów w 1793 r. w sprawie przyjęcia tzw. konstytucji jakobińskiej. Każda ustawa zasadnicza tego państwa, począwszy właśnie od tej z czasów Rewolucji Francuskiej, była przyjmowana na drodze referendum. Stąd też obecny standard powszechnego głosowania obywateli nad przyjęciem nowej wersji każdego najważniejszego aktu normatywnego, a nierzadko nawet pojedynczych zmian. Zasadnym wydaje się sformułowanie wniosku, że to największy pod względem powierzchni kraj UE przesądził o tym, że podstawową instytucją demokracji bezpośredniej jest właśnie referendum. Jednak nie we wszystkich państwach członkowskich jest to powszechne zjawisko. Przykładowo, Niemcy, wspominając referenda z lat 30. ubiegłego wieku, pamiętają o tym, że każda, nawet największa cnota, może być instrumentem wykorzystanym do rzeczy zarówno dobrych, jak i tych złych. W związku z tym w RFN możliwe jest ono wyłącznie w sprawach zmiany granic krajów związkowych. Od zjednoczenia aż do dzisiaj takie głosowanie ludowe nie miało miejsca ani razu. Podobnie jest w Belgii, centrum UE, w której konstytucja w ogóle nie przewiduje referendum. W wielu państwach praktyka referendalna dopiero się kształtuje. Do tej grupy należą głównie państwa postkomunistyczne, w tym również Polska. Znamiennym jest, że w historii III RP referenda przeprowadzane były pięciokrotnie, ale tylko raz frekwencja przekroczyła 50%. Warto także podkreślić, że polskie ustawodawstwo przewiduje obywatelską inicjatywę referendalną. Jednak zgodę na jego przeprowadzenie podejmuje Sejm. Co ciekawe, izba niższa parlamentu takiej afirmacji jeszcze nigdy nie udzieliła. Ta najbliższa ideałowi forma demokracji bezpośredniej o charakterze powszechnym najczęściej występuje w krajach “Wielkiej Dziewiątki”, tj. pierwszych dziewięciu członkach UE13. Należy także wspomnieć o prawdopodobnie najważniejszym referendum w historii, które miało miejsce w 2016 r. w Zjednoczonym Królestwie, wówczas kraju członkowskim UE. Najbardziej interesującym jest fakt, że jego wynik, pomimo frekwencji przekraczającej 70%14, zgodnie z literą prawa, miał

 charakter niewiążący. W związku z tym koniecznym było uzyskanie zgody parlamentu brytyjskiego, co potwierdził, szerzej nieznany i niedawno powstały, Sąd Najwyższy Zjednoczonego Królestwa15. Spora część referendów przeprowadzanych w krajach członkowskich miała bezpośredni związek z samą Unią. Najczęstszymi pytaniami były te dotyczące kwestii akcesji czy też ratyfikacji traktatów, w szczególności tzw. Konstytucji dla Europy.

Podsumowując, zmiany w funkcjonowaniu  UE, w szczególności postępująca deliberacja i ograniczanie prerogatyw czy też równoważenie kompetencji poszczególnych podmiotów, mają w powszechnej opinii przybliżyć procedury integracyjne, ale także zwiększyć legitymizację, tak ciał unijnych, jak i podejmowanych przezeń decyzji, a co za tym idzie – przyczynić się do wzrostu świadomości obywateli. Niezwykle znamienne jest także to, że z badań Eurobarometru wynika, iż 55% mieszkańców jest zadowolonych ze sposobu funkcjonowania demokracji w UE. Jeszcze ciekawszym wydaje się to ze względu na fakt, że jest to najwyższy wskaźnik od 2004 r.16. Dobitnie dowodzi to, że postępujące zmiany zmierzają w oczekiwanym przez Europejczyków kierunku. Ponadto intensyfikacja wykorzystywanij klasy politycznej oraz samego systemu politycznego. Co warte podkreślenia, wydaje się, że np. progi frekwencyjne, czy też konieczność uzyskania zgody parlamentu zarówno na przeprowadzenie referendum, jak i uznania je za wiążące, są, paradoksalnie, wyrazem “dojrzałości” tej instytucji. Przykładowo, jeszcze do niedawna większość Polaków była zwolennikami przywrócenia kary śmierci17. Byłoby to równoznaczne z wypowiedzeniem Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. W konsekwencji wiązałoby się to z opuszczeniem m.in. UE18. Z drugiej jednak strony integracja, w szczególności w zakresie kształtowania wspólnotowych wzorców demokratycznych, jest utrudniona także ze względu czynniki pozainstytucjonalne, takie jak przybierające na sile ruchy nacjonalistyczne np. AfD, VOX, Fidesz czy Front Narodowy.

Reasumując wszystkie poruszone aspekty demokracji w Unii Europejskiej, uzasadnionym jest zatem rozszerzenie interpretacji jej motta (In varietate concordia) do ”zjednoczeni w różnorodności, której fundamentem są standardy demokratyczne, będące jednocześnie kwintesencją cywilizacji zachodniej”. Bowiem właśnie na tej płaszczyźnie UE jest wciąż wzorem dla całego świata.a procedur demokratycznych w zrozumiały sposób przyczynia się do wzrostu zaufania do całe

 

 

Bibliografia:

 

1 https://marszalek.com.pl/przegladprawakonstytucyjnego/ppk8/01.pdf [dostęp: 25.11.2020 r.]

2 https://europa.eu/european-union/about-eu/history/1970-1979/1979_pl [dostęp: 25.11.2020 r.]

3 https://www.europarl.europa.eu/election-results-2019/pl/frekwencja/ [dostęp: 25.11.2020 r.]

4 http://isap.sejm.gov.pl/isap.nsf/download.xsp/WDU20041371460/O/D20041460.pdf [dostęp: 25.11.2020 r.]

5 https://referendum2003.pkw.gov.pl/sww/kraj/indexA.html [dostęp: 25.11.2020 r.]

6 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/?uri=celex%3A12007L%2FTXT [dostęp: 25.11.2020 r.] Traktat z Lizbony zmieniający Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, podpisany 13 grudnia 2007 roku w Lizbonie, dalej jako: TL

7 https://www.europarl.europa.eu/factsheets/pl/sheet/149/europejska-inicjatywa-obywatelska [dostęp: 25.11.2020 r.]

8 art. 8a ust. 1 TL

9 art. 8a ust. 2 TL

10                http://publications.europa.eu/resource/cellar/ac2fbb00-4dd7-4fa8-82c6-9382885a1333.0018.02/DOC_3 [dostęp: 25.11.2020 r.]

11 art. 9c ust. 4 TL

12https://repozytorium.amu.edu.pl/bitstream/10593/7703/1/europejska%20inicjatywa%20legislacyjna%20FINAL

.pdf [dostęp: 25.11.2020 r.]

13 https://www.senat.gov.pl/gfx/senat/pl/senatopracowania/139/plik/ot-643_do_internetu.pdf [dostęp: 25.11.2020 r.]

14 https://www.wprost.pl/swiat/10012293/Referendum-ws-Brexitu-Ponad-17-mln-wyborcow-za-wyjsciem- Wielkiej-Brytanii-z-UE.html [dostęp: 25.11.2020 r.]

15 http://urpl.gov.pl/pl/wydanie-wyroku-przez-s%C4%85d-najwy%C5%BCszy-zjednoczonego- kr%C3%B3lestwa-w-sprawie-procesu-wyst%C4%85pienia-wielkiej [dostęp: 25.11.2020 r.]

16 https://www.euractiv.pl/section/demokracja/news/kolejny-zly-rok-dla-demokracji-na-swiecie/

[dostęp: 25.11.2020 r.]

17                    https://www.newsweek.pl/polska/spoleczenstwo/przywrocenie-kary-smierci-w-polsce-czy-polacy-to- popieraja/xl9g7d0 [dostęp: 25.11.2020 r.]

18                    https://www.money.pl/gospodarka/przywrocenie-kary-smierci-prawnicy-musielibysmy-wyjsc-z-unii- europejskiej-6392875968551041a.html [dostęp: 25.11.2020 r.] oraz art. 6. ust. 2 Traktatu o Unii Europejskiej

 

 

Udostępnij