Ład przestrzenny jako zadanie samorządu terytorialnego
Ustawa o samorządzie gminnym w art. 7 wymienia zadania własne gminy. Zapewne nie byłoby to warte podkreślenia, gdyby nie fakt, że pierwsze miejsce, a zatem przed obowiązkami związanymi ze służbą zdrowia, drogami, komunikacją publiczną czy edukacją, zajmuje “ład przestrzenny”. Zastanawiające jest to, że ustawodawca uznał, że właśnie ten element rzeczywistości ma być priorytetem dla samorządu jako czynnika służącego zaspokojeniu zbiorowych potrzeb wspólnoty. Czy jednak prawdą jest, że m.in. plany zagospodarowania przestrzennego są oczkiem w głowie władz lokalnych, zgodnie z wolą legislatury? Czy w ogóle takie planowanie jest potrzebne? Czy procesy te są na zadowalającym poziomie? W jakim celu tworzy się takie plany i jakie korzyści z tego tytułu osiągają mieszkańcy czy przedsiębiorcy?
Miało być pięknie, a wyszło jak zwykle
Zacznijmy od początku. W Polsce planowanie przestrzenne odbywa się na czterech poziomach – lokalnym, regionalnym, krajowym i funkcjonalnym – i zawiera informacje o standardach zagospodarowania terenu, tj. takim jego wykorzystaniu, by uwzględnić potrzeby różnych jego użytkowników. W dalszej części skupię się na miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (MPZP), które uchwalane są przez odpowiednie organy stanowiące na poziomie gminy, a zatem rady gminy, miejskie i miasta. Zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym musi mieć go każda gmina w Polsce. Z raportu NIK sprzed kilku lat wynika, że sytuacja na tej płaszczyźnie jest katastrofalna. Egzemplifikacją tej tezy niech będzie fakt, że jedynie 12% terenów zagrożonych powodzią zostało objętych MPZP albo konstatacja, że ponad ¾ terenów przylegających do brzegu morskiego nie zostało ujętych w takich dokumentach. Sensem wspomnianej ustawy było spowodowanie, że to plany miejscowe miały być podstawą do wydawania pozwoleń na budowę. Obecnie jednak (prawie dwie dekady od wejścia w życie tego aktu prawnego) tylko ok. ⅓ powierzchni jest objęta MPZP, co sprawia, że mają one raczej niewielki wpływ na rzeczywistość i nie stanowią istotnego elementu w kształtowaniu pożądanego ładu przestrzennego. Co innego, gdy już są.
MPZP jest? +1 do wartości
Załóżmy, że jesteśmy szczęśliwcami, którzy zamierzają wybudować dom. Nie ma niczego piękniejszego niż informacja, że wybrana przez nas lokalizacja jest objęta MPZP i przewiduje w tym rejonie np. budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Wówczas określone są też konkretne rozwiązania co do zabudowy. Jest to dla nas korzystne także z tego powodu, że mamy pewność, iż w przyszłości nie powstanie obok nas centrum handlowe, droga szybkiego ruchu lub jakakolwiek inna inwestycja, które nie jest szczególnie pożądana w sąsiedztwie – ferma albo ogromna elektrownia fotowoltaiczna, która całkowicie zmieni krajobraz. Z drugiej strony, możemy też mieć pewność, że przychodnia albo szkoła, jeśli powstaną, to blisko nas. Wszystko to reguluje właśnie ten dokument. Jeśli natomiast MPZP nie został uchwalony, trzeba ubiegać się o ustalenie warunków zabudowy, co trwa, jest skomplikowane, ale też kosztuje. Jednak, co najgorsze, nie mamy pewności, że w najbliższej przyszłości nie powstanie obok inwestycja, która życie zapowiadające się sielankowo, zamieni w istny horror. Weźmy na tapet instalacje fotowoltaiczne, które coraz częściej pojawiają się tuż za płotem i już na zawsze niszczą wiejski krajobraz. Oczywiście MPZP może przewidywać budowę instalacji odnawialnych źródeł energii, co jest wyjątkowo rzadkie, jednak wówczas przewidują także dodatkowe obostrzenia, np. maksymalną moc, która jest na tyle mała, że opłacalność takich inwestycji jest bliska zeru. Możliwa jest zmiana MPZP, jednak jest to proces na tyle długi, skomplikowany i kosztowny, że w praktyce nie występuje i uchwalony przez gminę plan petryfikuje charakter wybranej przestrzeni co najmniej na długie lata. Znane są przypadki wsi w Polsce, gdzie panele elektrowni są zamontowane w każdym dostępnym miejscu, na każdym niezagospodarowanym terenie, w tym między budynkami. W kilka miesięcy z atrakcyjnych nieruchomości może pozostać tylko wyspa, z której widoki są raczej zniechęcające – tak dla mieszkańców, jak i dla potencjalnych kupców. Ave MPZP.
Dlaczego jest tak źle, skoro miało być tak dobrze?
Dokument, który poprzedza MPZP jest ogólniejszy, nie jest aktem prawa miejscowego, ale zobowiązuje władze lokalne do działań zgodnie z wyznaczonymi kierunkami. Jest to studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. MPZP są miejscowym aktem prawnym, a zatem obowiązują wyłącznie na obszarze odpowiedniej gminy i muszą być zgodne z wcześniej uchwalonym stadium. Podkreślenia wymaga, iż przystąpienie do sporządzenia MPZP wymaga podjęcia stosownej uchwały, co zdaje się pierwszą przeszkodą, bowiem nierzadko sporządzenie takiego dokumentu nie jest zgodne z wolą określonych grup interesu. Następnie właściwy organ wykonawczy nadzoruje jego przygotowanie, co ponownie może godzić w interesy pewnych osób, stąd, kolokwialnie rzecz ujmując, ociąganie się wójta, burmistrza lub prezydenta miasta niekoniecznie musi dziwić. Pomijając jednak wspomniane kwestie, zaznaczyć należy, że sporządzanie odpowiedniego planu może trwać od kilku miesięcy do nawet kilku lat, przy czym to ta druga granica jest raczej standardem. Szybsze przygotowanie możliwe jest właściwie wyłącznie w przypadku, gdy konieczny był tylko niewielki zakres prac planistycznych. Przysłowiowy orzech do zgryzienia staje się twardszy na przykład wtedy, gdy proces wykładania planu do publicznego wglądu jest wielokrotnie powtarzany. Niepomijalne w tym kontekście są też koszty, które w oczywisty sposób są zróżnicowane. Pomijając ceny przygotowania takiego dokumenty, trzeba też podnieść opłaty związane z odszkodowaniami spowodowanymi obniżeniem wartości nieruchomości lub nawet konieczności ich wykupienia. O ile w przypadku miast koszty te mogą być marginalne, o tyle w przypadku biedniejszych gmin, wydatki takie stanowią odczuwalną część budżetu, co powoduje zmniejszone zainteresowanie ich sporządzeniem.
MPZP batem na wolną amerykankę i prawo kaduka
Warto też zaznaczyć, że gminy nie chcą dokonywać takich decyzji ze względu na fakt, iż najczęściej zadeklarowane cele MPZP uniemożliwiają dokonywanie inwestycji, w szczególności tych największych, które dla jednostek samorządu terytorialnego są zbawienne. Z tego powodu w najbiedniejszych gminach niczym niepohamowani inwestorzy mogą realizować budowy, które zasilają budżety gmin, stanowiąc niepomijalną ich część,uprzykrzając jednak życie członkom wspólnoty. Rozpatrzmy doniosłe znaczenie MPZP na kanwie Kawęczyna i próbie budowy ferm na milion kur (historia z 2017 roku). Pod Wrześnią na terenach dawnego PGR miała powstać ogromna ferma przemysłowej hodowli zwierząt. Władze samorządowe próbowały zatrzymać tę inwestycję poprzez uchwalenie MPZP dla “zagrożonych” terenów. Jednak władze powiatu na drodze uzgodnień odmówiły akceptacji przedłożonej propozycji, podnosząc zadanie powiatu polegające na promocji zatrudnienia. Do sprawy włączył się RPO, Adam Bodnar, a sprawa ostatecznie trafiła aż do NSA, który całkowicie podzielił stanowisko polskiego ombudsmana, zobowiązując władze powiatowe do konkretnych działań. Mieszkańcy Kawęczyna mogli odetchnąć z ulgą.
Dobry czy niedobry samorząd?
Pozostaje jednak pytanie, czy chęć zapewnienia miejsca pracy dla zapewne nie więcej niż dwudziestu osób była większym dobrem niż spokojne życie setek, jeśli nie tysięcy, pozostałych. Czy władze powiatu aby na pewno kierowały się interesem całej wspólnoty, a nie tylko określonej grupy interesu albo partykularnymi celami? Czy władze samorządowe są w ogóle odpowiednie do uchwalania takich planów? Czy posiadają właściwą wiedzę? O ile samorządność jest perłą w koronie Polski, o tyle zasadnym zdaje się pytanie, czy na poziomie lokalnym kości niezgody nie jest zbyt często tak wiele, że jakiekolwiek operatywne działania w tak trudnej, specjalistycznej i szczególnie doniosłej kwestii, jest po prostu niemożliwe? Zdaje się, że powyższe pytania i tezy stanowią asumpt do szerszej dyskusji nad kompetencjami i ustrojem samorządu terytorialnego. A tymczasem trzymajmy kciuki, by cały obszar Polski został ujęty w odpowiednich planach szybciej niż za 40 lat. Ku chwale ojczyzny, oczywiście!
